抚顺正宇液压机械有限公司诉抚顺经济开发区管理委员会等确认国有土地建设使用权出让合同违法、解除并赔偿一审行政判决书
抚顺正宇液压机械有限公司诉抚顺经济开发区管理委员会等确认国有土地建设使用权出让合同违法、解除并赔偿一审行政判决书
抚顺市中级人民法院
行政判决书
（2016）辽04行初79号
原告抚顺正宇液压机械有限公司，住所地抚顺市经济开发区。
法定代表人王文彦，该公司董事长。
委托代理人董国女，北京楹庭律师事务所律师。
委托代理人路永强，北京楹庭律师事务所律师。
被告抚顺经济开发区管理委员会，住所地抚顺市经济开发区。
法定代表人田野，主任。
委托代理人刘明，开发区法律顾问。
委托代理人徐欣，开发区国土分局副局长。
被告抚顺市国土资源局，住所地抚顺市。
法定代表人杨勃，局长。
委托代理人崔学文，辽宁民威律师事务所律师。
委托代理人朱德军，该局工作人员。
原告抚顺正宇液压机械有限公司诉被告抚顺经济开发区管理委员会、被告抚顺市国土资源局确认国有土地建设使用权出让合同违法、解除并赔偿一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2017年3月7日、2018年1月24日、2018年6月11日公开开庭审理了本案。原告抚顺正宇液压机械有限公司法定代表人王文彦及其委托代理人董国女、路永强，被告抚顺经济开发区管理委员会委托代理人刘明、徐欣，被告抚顺市国土资源局委托代理人崔学文、朱德军到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称，2012年11月2日，原告同抚顺经济开发区管委会的内设机构抚顺市国土资源局抚顺经济开发区分局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。双方约定原告以出让金628万元购得位于抚顺经济开发区的一宗国有土地使用权，出让人为抚顺市国土资源局，土地性质为工业用地，使用期限为50年，交付土地时间为2012年11月2日。2012年11月16日，原告向被告支付了全部土地出让金628万元，但被告至今不能交付土地，后经原告多次催促仍未能交付，给原告造成损失。被告不履行合同的行为违法，依据法律规定被告应当返还土地出让金并赔偿损失。现原告起诉，请求判令被告不依法依约履行原告和抚顺经济开发区管委会内设机构签订的《国有建设用地使用权出让合同》违法，并解除合同；请求判令被告返还原告支付的土地出让金628万元，并支付利息126.542万元；请求判令被告支付截止到2015年6月11日的违约金596.6万元；请求判令被告增加支付违约金2400元；诉讼费用由被告承担。
原告为证明自己的主张，向本院提交了以下证据：
1、《挂牌成交确认书》，证明被告出让土地的事实；
2、《国有建设用地使用权出让合同》，证明出让的事实，并约定交付时间及违约金；
3、土地出让金支付证明函和契税缴款书，证明原告履行合同义务；
4、催促被告履行合同义务的催告书及邮寄单据，证明原告多次催促管委会和国土分局交付土地；
5、辽宁省经济技术开发区管理规定，证明国土分局系管委会设立的不具有独立承担法律责任的能力的机构；
6、管委会官方网站截图，证明国土分局系管委会内设机构；
7、损失证明，证明原告的损失出让金628万元、利息150.72万元、土地契税、印花税25.434万元以及建设前期投入（其中包括：前期建设施工费用已打款2.5万元、图纸审查费0.1755万元、已付打桩运费0.8157万、已付监理费用1万元、勘探费2.7万元、建围墙3.4万元、基建设筹备组人员聘用工资80.6万元、回填支付15.008万元、建设设备库17万元、土地增值或重置差价65.32万元、预期损失2000万元、新厂房租赁合同已付150万、投产违约补偿金、设备损失160.17万元、土地使用税99.0808万元、律师费40万元）；
8、抚开经备（2013）18号《辽宁省抚顺市企业投资项目确认书》、《辽宁省抚顺市企业投资项目备案申请表》、抚顺市规划局开发区分局《选址意见书》，证明原告一直在为项目建设办理各种手续，因为政府不能交地依法不能继续，才被迫终止办理，年预期利润为1532万元，依法应该予以赔偿；
9、沈抚新城土地房屋征收局等部门出具的不能交付土地的说明，证明因拆迁基础设施配套等原因，被告至今不能交付土地；
10、经济发展局《关于拨付液压油缸生产线建设项目扶持资金的通知》，证明抚顺经济开发区经济发展局向原告支付的467万元为主导产业发展专项资金。
抚顺经济开发区管理委员会答辩称，《国有建设用地使用权出让合同》签订程序合法，内容符合法律法规规定，原告意思表示真实且己实际履行，合法有效。根据土地利用详控规划，履行审批手续后，抚顺市国土资源局抚顺经济开发区分局于2012年9月29日在抚顺日报发布包括该地块在内的2012年第10期国有建设用地使用权挂牌出让公告，原告摘牌，2012年11月2日签订该《国有建设用地使用权出让合同》。该合同关于土地开发建设利用、使用权出让转让抵押、期限等内容，符合法律法规规定，内容合法。原告意思表示真实、合同实际履行，人民法院应当认定该合同合法有效。原告投标竞买，提供了全部竞买手续、履行竞买义务，取得成交确认，签订了该合同。同时土地部门向原告交付了该合同确定的地块。该合同是2012年9月双方签订的《项目合同书》、《补充协议》的具体履行。由于规划调整，需要对原小企业园内的企业用地进行征收，2012年9月22日被告与原告签订《协议书》，被告对原告原企业20亩用地进行征收给予补偿，同时按新引进企业与原告签订《项目合同书》《补充协议》，给予原告享受招商引资政策，20亩用地实际出让金3.7万元／亩，余12.66亩用地实际出让金为10万元／亩，以给予原告补助资金的方式履行，原告实际支付该合同土地出让金为200.6万元。原告提出解除合同，应当承担违约责任或双方协商一致解决。现原告提出认定合同违法、要求解除合同，人民法院应当追究原告的违约责任或者促进双方协商一致解决双方的争议。
被告为证明自己的主张，向本院提交了以下证据：
1、土地规划、审批、出让材料，证明土地出让程序合法，签订合同时原告意思的真实表示，合同内容符合法律规定；
2、地貌图，证明交付的土地符合交付的条件，原告没有履行合同义务；
3、协议书，证明出让合同源于对原告原使用土地的征收补偿，该补偿已经实际履行完结；
4、项目合同、补充协议，证明同时给予原告按新引进企业给予政策优惠，同时约定了双方的权利和义务，出让合同是该合同的具体履行；
5、缴款记账凭证，证明原告交付了土地出让合同规定的价款；6、返款记账凭证，证明管委会返还了给予原告的土地价款的优惠政策的补助金，原告实际缴纳的土地出让金为200.6万元。
抚顺市国土资源局答辩称，不应将抚顺市国土资源局列为本案被告。原告于2012年11月2日与抚顺市国土资源局抚顺经济开发区分局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。虽然上述合同出让人载明为被告，但合同最后出让人签章为抚顺市国土资源局抚顺经济开发区分局，且合同实际履行人亦为抚顺市国土资源局抚顺经济开发区分局，原告告诉主体错误。
本院经审查认定，原告提供的1、2、3、4、5、6、9、10号证据真实有效，依法应予采信；对原告提交的7、8号证据，因其不能证明原告的实际损失和预期利润，本院不予采信。对被告提供的1、3、4、5号证据的合法性、真实性、关联性，依法予以采信；对2、6号证据的证明目的不予采信。
经审理查明：原告抚顺正宇液压机械有限公司于2007年1月25日注册成立，经营范围：液压机械及配件、矿山机械及配件制造（筹建）、销售，金属结构件销售。
2010年9月28日，抚顺经济开发区征地动迁指挥部作为甲方与乙方正宇公司签订《协议书》，约定“按照城市规划的需要，甲方需要对乙方位于抚顺市经济开发区的一宗占地面积约为20亩的土地进行征收。经甲、乙双方协商，本着平等、自愿、有偿的原则，达成如下协议：一、甲方委托评估中介单位对乙方的地上附着物进行评估作价，按照评估作价的金额以及乙方可观存在的已经发生的实际费用予以补偿。二、经甲乙双方共同认定，乙方土地使用权征收补偿费、地上附着物补偿费、配套设施、企业停业损失等全部费用，补偿总价款为1359万元人民币…”。该协议实际履行，土地已征收，补偿款已经支付给原告。2012年，为解决正宇公司土地被征收后的项目用地问题，抚顺经济开发区管理委员会作为甲方与乙方正宇公司又签订了《项目合同书》（合同编号：2012-033）和《补充协议》。
《项目合同书》载明“一、项目概况：建设内容为生产各类工程机械、矿山机械液压油缸；项目总投资20000万元；项目选址在沈抚新城抚顺国家先进装备高新技术产业化基地内；项目投产后年计划生产1500台套，产值20000万元，实现税收1300万元…二、土地出让：甲方同意将位于抚顺经济开发区辽宁（抚顺）先进设备制造业基地大南产业区内约32亩土地出让给乙方作为项目建设的预留用地，待甲方将该地块挂牌后，乙方需通过摘牌方式最终取得土地使用权。项目的最终用地面积在项目建设规划评估论证后（项目建设规划评估论证由甲乙双方共同组织），按签订的土地使用权出让合同为准；土地出让价格以最终土地摘牌价格为准；土地使用权出让年限为50年；交款方式：土地上市摘牌后一次性付清…四、园区建设条件：甲方负责基础设施建设用地使土地达到七通，即道路、上水、排水、排污、电力、通讯；…六、违约责任1、甲方在下列情况下有权终止本合同。（1）乙方项目未按土地出让合同规定的建设时限完成，且在申请延期期限内仍未完成项目建设的（如因甲方原因造成乙方项目延期的不适用本项规定）；（2）乙方项目建设未达到本合同规定的项目标准，甲方依法收回多余的土地乙方拒不交回土地的；（3）乙方项目建设未达到本合同规定的项目标准，经乙方整改后仍未达到国家标准要求的。若甲方终止本合同，甲方将依法收回土地，甲方退还乙方已缴纳的土地出让金。乙方项目已建设的建筑物及其他附属物（含机器设备）由乙方在合同终止后30日内自行拆除完毕。逾期依法由甲方委托第三方拆除，拍卖实得资金返给乙方，差价损失，乙方自负。2、甲方未按本合同的规定给乙方提供土地、政策和服务，由此给乙方项目造成的损失由甲方负责。乙方项目的损失额度由甲乙双方委托专业评估机构评估。3、甲乙方对预留发展用地在合同期内没有建成或者没有开工建设，期限内又不能开工的，由甲方按照实际出让价格收回土地，地上建筑物及其它附着物由乙方自行拆除（含机器设备），损失乙方自负…”。
《补充协议》约定“…2、乙方应严格履行与抚顺经济开发区土地征收办公室签署的《协议书》，否则取消本协议第四条优惠政策。3建设期限：乙方应在2012年10月25日前开工建设（打桩），年底前完成基础设施，建设期限一年。4、土地出让：如乙方项目建设内容和建设时限按照《项目合同书》和本《补充协议》约定完成，则项目用地20亩，按出让土地面积给予乙方每平方米232元的补助资金（实际土地出让价格3.7万元/亩）。其余部分按出让土地面积给予乙方每平方米138的补助资金（实际土地出让价格10万元/亩）。5、税收目标：乙方投产第一年税收总额不低于100元/平方米（按占地面积），未达标准的，每亩补缴土地出让金2万元；…7、乙方应在《项目合同书》签订45日内，应完成项目的企业注册和平面设计，并经规划部门审批通过。8、如乙方项目未按本《补充协议》第三条约定的时间开工建设（打桩）或未按第七条约定完成，则《项目合同书》及本《补充协议》自动终止，甲方有权无偿收回出让土地，项目前期建设费用及其它费用，和所有损失由乙方自行承担；如乙方未按照本《补充协议》第三条约定完成项目建设，则项目用地实际出让价格为19.2万元/亩或补缴土地出让金至19.2万元/亩。…10、对乙方项目超期未开工或未建成土地，乙方补缴土地出让金至19.2万元/亩，或由甲方无偿收回…”。根据2012年9月27日，抚顺经济开发区经济发展局作出抚开经地函（2012）51号《二0一二年第十批拟上市地块预审意见》，抚顺市规划局抚顺经济开区分局《关于转送二0一二第二十批次拟上市地块祥控规划的函》以及2012年9月28日，抚顺市环境保护局经济开发区分局《初审意见》，抚顺市国土资源局抚顺经济开发区分局于2012年9月29日在抚顺日报发布2012年第10期国有建设用地使用权挂牌出让公告。
2012年10月18日，正宇公司向抚顺市国土资源局抚顺经济开发区分局提交《竞买申请书》申请“参加编号为2012-10-06#B1#-g地块（专用设备制造业）地块的国有建设用地使用权挂牌出让竞价”。10月19日，正宇公司以上述地块挂牌起始价628万元作为本次竞买报价提交了挂牌出让竞买报价单。10月30日，正宇公司缴纳了320万元竞买保证金，开发区财政局给其出具了专用收款收据。2012年11月2日，抚顺市国土资源局抚顺经济开发区分局与正宇公司签订了抚开成[2012]76号挂牌成交确认书，同日双方签订了合同编号2113052012ak076《国有建设用地使用权出让合同》。该合同项下出让宗地编号为2012-10-6，宗地总面积21776平方米，用途为工业用地，合同第六条“出让人同意在2012年11月2日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（二）项规定的土地条件：…（二）现状土地条件”，第十六条“受让人同意本合同项下宗地建设项目在2013年4月30日之前开工，在2015年4月29日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但顺延期限不得超过一年”，合同第六章约定了不可抗力条款，第七章约定了违约责任。其中，“第三十七条受让人按本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算。出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付国有建设用地使用权出让价款的其余部分，受让人并可请求出让人赔偿损失。”合同签订后，2012年11月16日，正宇公司缴纳了除竞买保证金外的剩余合同价款308万元，至此正宇公司共计缴纳土地出让金628万元。
2014年9月11日，抚顺经济开发区经济发展局作出抚开经发[2014]115号文件《关于拨付液压油缸生产线建设项目扶持资金的通知》，内容为，“抚顺正宇液压机械有限公司：你单位建设‘液压油缸生产线建设项目’，经审核，该项目属国家鼓励类行业，符合沈抚新城促进主导产业发展暂行办法扶持资金的支持规定。鉴于该项目正处于建设的关键阶段，为促进项目早日建成投产，经研究和部门汇审，同意对该项目予以专项资金支持，由区财政部门安排主导产业发展专项资金467万元，用于项目基建工程、设备等投入。请据此办理相关手续，并积极推进项目建设”。2015年3月17日，抚顺经济开发区经济发展局以支票转账的方式向原告转账467万元，事由为主导产业发展专项资金，原告于同日出具收款收据。在本案审理期间，2017年3月8日，抚顺沈抚新城土地房屋征收局为原告出具了新城征收证字（2017）1号情况说明，内容为：抚顺正宇液压机械有限公司于2012年11月2日获得了位于抚顺经济开发区的宗地编号为2012-10-06地块21776平方米的土地使用权。由于拆迁、基础设施配套等原因至2017年3月尚未达到交付条件。
另查明，争议地块是经辽宁省人民政府2010年11月15日辽政地字[2010]1005号、2011年9月16日辽政地字[2011]1402号土地批件批准征收为国有建设用地。原告交纳土地出让金后，于2012年11月8日向抚顺市地方税务局经济开发区分局缴纳国有土地使用权出让契税254340元。
再查明，根据抚委发[2009]12号，[2013]8号文件规定，开发区管委会享有一级土地开发职能，享有市级土地储备交易权限。
2018年3月11日，原告向本院提交申请，请求对涉案土地上已经建成的建设工程的工程造价进行评估。经本院委托，摇号产生了评估机构。2018年5月22日，辽宁恒信德勤工程造价咨询有限公司作出《工程造价鉴定报告》，结论为：鉴定工程造价1065540元。
本院认为：原、被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号2104002012804038）内容符合法律规定，合同双方意思表示真实，合法有效。
本案中，由于《国有建设用地使用权出让合同》的相对人为原告与抚顺市国土资源局抚顺经济开发区分局，抚顺市国土资源局抚顺经济开发区分局具备土地开发职能，属于抚顺市机构编制委员会核定的被告内设机构，因此，被告抚顺经济开发区管理委员会应承担责任。被告抚顺市国土资源局虽然名义上为《国有建设用地使用权出让合同》的出让人，但该合同的履行和实施均由被告抚顺经济开发区管理委员会完成，该合同的实际相对人为被告抚顺经济开发区管理委员会，抚顺市国土资源局不应承担责任。原告正宇公司在签订合同后，开始对涉案土地进行投入，但被告没有将全部土地交付给原告，导致原告无法正常开工建设。《中华人民共和国合同法》规定，当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的，当事人可以解除合同。2017年3月8日，被告下设土地房屋征收局出具情况说明，明确表示涉案土地尚未达到交付条件。因此，本院对原告解除合同的诉讼请求，予以支持。《中华人民共和国合同法》规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失。因《国有建设用地使用权出让合同》依法解除，对于原告抚顺正宇液压机械有限公司缴纳的628万元土地出让金，被告抚顺经济开发区管理委员会应当予以返还。关于被告抚顺经济开发区管理委员会提出“该合同给予原告享受招商引资政策，应扣除管委会以补助资金的方式向原告支付的款项，原告实际支付该合同土地出让金为200.6万元，应当按照该标准返还”一节，由于被告管委会于2015年3月17日向原告支付的款项名称为主导产业发展专项资金，被告未能举证证明该款项与土地出让金之间的关联，因此，本院对被告这一辩解，不予采信。因原告在取得土地后，已经开始对土地进行投入，该投入因合同无法履行，给原告造成损失，被告应对原告的投入予以赔偿。对于原告的投入，本院委托进行鉴定，辽宁恒信德勤工程造价咨询有限公司出具了《工程造价鉴定报告》，结论为：鉴定工程造价1065540元。被告对该鉴定结论虽然提出异议，但未能举证；该鉴定结论在文字上虽有瑕疵，但不影响评估目的，因此，被告应当按照该鉴定结论确定的金额对原告予以赔偿。
关于原告请求“判令被告支付违约金按照1‰/日计算并赔偿利息损失”一节，因双方在《国有建设用地使用权出让合同》中已经约定，被告应当按照约定向原告支付违约金。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条规定，当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的“过分高于造成的损失”。因双方合同中对违约金的约定过高，根据本案的实际，结合原告的实际损失，本院根据公平原则和诚实信用原则予以调整，确定被告抚顺经济开发区管理委员会自2012年11月17日起至实际给付之日止按照中国人民银行同期贷款利率1.3倍计算的利息。关于原告请求判令返还其缴纳的土地使用税和交易税一节，因原告签订国有土地使用权出让合同后，实际交纳了土地出让的契税，因被告的原因致使合同不能履行，被告应当对原告缴纳的契税承担赔偿责任。原告请求判令被告赔偿律师费，于法无据，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第七十四条第二款第（三）项、第七十六条，《中华人民共和国合同法》第九十四条第一款第（四）项、第九十七条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条之规定，判决如下：
一、解除合同编号2113052012ak076《国有建设用地使用权出让合同》；
二、被告抚顺经济开发区管理委员会于本判决生效后30日内，返还原告抚顺正宇液压机械有限公司土地出让金人民币628万元，并承担自2012年11月17日起至实际给付之日止按照中国人民银行同期贷款利率1.3倍计算的利息；
三、被告抚顺经济开发区管理委员会于本判决生效后30日内，赔偿原告抚顺正宇液压机械有限公司工程投入损失人民币106.5540万元；
四、被告抚顺经济开发区管理委员会于本判决生效后30日内，赔偿原告抚顺正宇液压机械有限公司契税254340元；
五、驳回原告其他诉讼请求。>
案件受理费55760（原告预交50元），鉴定费32000元，由被告抚顺经济开发区管理委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。
审判长 王昱审判员宁伯审判员车承娇
二〇一八年六月十二日
书记员 段学飞
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